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律师解读:《关于进一步规范探矿权管理有关问题的通知》

发表时间:2011-9-19 22:04:53 来源:蒋文军律师 作者:蒋文军律师 点击数:


  为进一步完善探矿权管理,规范探矿权市场秩序,维护探矿权人的合法权益,促进矿产资源勘查健康有序发展,2009年12月31日,国土资源部下发了《关于进一步规范探矿权管理有关问题的通知》(国土资发〔2009〕200号)(以下简称《通知》),对矿产资源勘查准入、探矿权新立、延续(保留)、转让审批管理以及监督管理等问题做出了不少新的规定。本文拟结合《矿产资源法》、《矿产资源勘查区块登记管理办法》、《云南省探矿权采矿权管理办法》(云政发[2008]241号)等相关法律、法规、规章的规定,对《通知》的主要内容进行梳理和评析。

  一、进一步严格了探矿权的审批条件

  《通知》第一条第(一)项规定:“申请新立、延续、合并、分立探矿权,变更勘查矿种,编制勘查实施方案,必须符合矿产资源规划、地质勘查规划、探矿权设置方案,符合国家产业政策,以及矿产资源勘查开发整合工作的相关要求。”

  对于探矿权的新立、合并、分立、勘查矿种的变更、勘查实施方案的编制必须符合矿产资源规划、地质勘查规划、探矿权设置方案、国家产业政策,以及矿产资源勘查开发整合工作的相关要求的规定,原属题中应有之义。令人注目的是,该通知要求探矿权的延续也要满足前述的条件。

  在此前的矿产资源整合中,对于那些拒绝整合或在限期内未完成整合的矿业企业,国土资源管理部门有的便采取了矿业权到期后不予办理延续登记的手段,对其施加压力或实施制裁。在矿业权人没有违反相关法定义务的情况下,仅以整合为理由,不予办理矿业权的延续登记,缺乏法律依据。但是,在《通知》下发后,这种做法便获得了政策依据。

  笔者对于这一政策,是心怀警惕的。矿产资源整合固然符合国家的根本利益,但是也不能以侵害或掠夺矿业权人的合法权益为代价。虽然整合政策一直强调,要以政府引导、市场运作的方式进行,但是在整合的实践中,则往往变成了政府主导、市场靠边的情形。与城市旧房拆迁、改造一样,整合必然涉及到对矿业权人的补偿问题。而补偿问题目前恰恰是整合中最大的难题。当整合各方在补偿问题上无法达成一致,而整合的时间底线又迫在眉睫时,除了采取强硬的行政手段,如不予办理延续或强行收回、注销矿业权证等迫使被整合主体就范外,政府似乎也没有什么更有效的办法。《通知》明确将整合的工作要求作为审查延续登记的条件,势必将进一步加剧整合的泛行政化。矿业权是一种物权,权利人获得物权以后的政策、规划调整等因素,不能成为侵夺或损害权利人合法权益的理由。正如城市规划的调整不能成为掠夺房屋或土地权利人已经取得的合法权益的理由一样。除了存在矿业权人违反法定义务的情形以外,整合必须比照市场价格,给予被整合主体合理的补偿,否则就是以整合之名,行掠夺之实。

  二、进一步提高了矿产资源勘查的准入门槛

  (一)探矿权申请人应当是企业法人或事业单位法人

  《矿业权出让转让管理暂行规定》第十九条规定:“矿业权申请人应是出资人或其出资设立的法人。但是,国家出资勘查的,由出资的机构指定探矿权申请人。两个以上出资人设立合资或合作企业进行勘查、开采矿产资源的,企业是矿业权申请人;不设立合作企业进行勘查、开采矿产资源的,则由出资人共同出具书面文件指定矿业权申请人。采矿权申请人应为企业法人,个体采矿的应依法设立个人独资企业。”

  因此,在《通知》下发之前,对于探矿权申请人的资质,除了部分省份做了较为具体的规定外,我国法律、行政法规或部门规章均未做出明确的规定。根据当时的规定,探矿权申请人可以是法人,也可以为个人或个人独资企业、普通合伙企业等。

  《通知》明确规定,探矿权申请人应是企业法人或事业单位法人。据此,不具有法人资格的主体,不得成为探矿权申请人。《通知》同时规定,在《通知》下发之前,探矿权人不具备法人资格的,应当依法办理成为企业法人或事业单位法人后,方可再申请办理探矿权延续、保留和变更等手续。但这一规定并未对企业法人的注册资本进行规定。而《云南省探矿权采矿权管理办法》则规定探矿权申请人的注册资金不得低于300万元。

  (二)明确了探矿权申请人必须具备的资金能力

  《矿产资源勘查区块登记管理办法》第六条仅规定了探矿权申请人应当提供勘查项目资金来源证明,而未对资金证明的数额做出明确规定。《通知》规定,探矿权申请人的资金能力必须与申请的勘查矿种、勘查面积和勘查阶段相适应,提供的银行资金证明或石油企业的年度项目计划为依据,不得低于申请项目勘查实施方案安排的第一勘查年度资金投入额,同时不得低于申请项目勘查实施方案安排的总资金的1/3。这一规定与《云南省探矿权采矿权管理办法》确定的“银行资金证明不得低于申请项目实施方案安排的本年度勘查投入资金”的标准是一致的。

  不仅如此,《通知》还规定探矿权人申请新立探矿权时,应将本次申请的、以往申请的和已经取得探矿权的全部勘查项目所需的资金累计计算,并提供相应的资金证明。这一规定与《云南省探矿权采矿权管理办法》关于“在1年内申请2个以上探矿权的,其提供的银行资金证明不得低于探矿权申请项目安排的本年度勘查投入资金总和”的规定在实质上是一致的,只不过前者比后者更为严格。

  (三)对勘查实施方案进行专家审查

  矿产勘查工作具有很强的技术性,实现地质找矿的突破,相当程度上有赖于技术管理的到位。《通知》明确勘查实施方案应当符合地质勘查规程、规范和标准,且勘查资金投入不得低于法定最低勘查投入标准,并由省级以上登记管理机关组织专家对探矿权申请人提交的勘查实施方案进行审查,以确保勘查实施方案的可行性和科学性,为科学实现地质找矿提供依据。

  《通知》对勘查实施方案的调整作出了新的规定,要求在勘查施工的过程中,需要对勘查实施方案进行调整的,应及时向登记管理机关备案。《云南省探矿权采矿权管理办法》对此亦有同样规定。但是《通知》规定,调整工作量缩减1/3以上的,省级以上管理机关应组织专家进行审查并作出是否予以备案的决定。

  (四)确立了探矿权行政合同管理制度

  《通知》原则上确定了登记管理机关以行政合同方式对探矿权人进行管理,但未就合同文本及相关管理要求作出明确规定,仅规定“勘查实施方案的编制、审查、合同文本及相关管理要求另行规定”。因此,国土资源部将就上述内容另行发文做出规定。

  云南省是较早采取通过签订行政合同的方式对矿业权人实施管理的做法的地区。2008年12月10日修订的《云南省探矿权采矿权管理办法》即明确规定,在矿业权人取得勘查许可证或采矿许可证后至勘查开工或矿山开工建设前,项目所在地的县级国土资源行政主管部门应当采取与其签订行政管理合同的方式,加强矿产资源勘查、开发、利用和保护工作。未签订行政管理合同的,不得开展勘查和开采活动。

  为此,云南省国土资源厅于2009年3月31日印发了《云南省探矿权行政管理合同范本》、《云南省采矿权行政管理合同范本》和《矿产资源勘查承诺书》、《矿产资源开采承诺书》范本下发全省施行,建立了对全省探矿权、采矿权开展合同管理的新机制。根据《云南省探矿权采矿权管理办法》第四十条的规定,该行政合同范本明确了县级国土资源行政主管部门和矿业权人双方依法在矿山地质环境保护、矿产资源的综合利用与保护、维护矿区群众合法权益等方面的权利义务,并明确相应的法律责任或违约责任。同时,将合同约定事项纳入年度检审工作进行严格检查。同时,《云南省国土资源厅关于进一步规范矿产资源勘查登记管理的通知》(云国土资〔2008〕398号)明确规定,行政管理合同是申请探矿权延续、变更、转让、保留时必须提交的资料之一,探矿权人履行行政管理合同的情况,也是国土资源管理部门对探矿权延续、变更、保留和转让申请进行审批时需要审查的重要内容。在云南省,探矿权人未按照行政管理合同的约定履行相应义务的,将可能无法通过探矿权年检。

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