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采矿权和探矿权在资产价值上没有区别

发表时间:2007-12-11 22:13:18 来源: 作者:李裕伟 点击数:


—— 兼谈某些矿产资源管理名词的完善

咨询委员 李裕伟

  对于同一个矿产地,说起采矿权,人们总觉得它的价值要高于探矿权,其实这是一种误解。在法律的层面上,探矿权和采矿权是有区别的;但在经济的层面上,探矿权与采矿权并无区别。
  首先我们需要引入矿产资源资产(以下简称矿资产)的概念,它同这宗资产是在探矿权名下还是在采矿权名下无关。譬如说有一宗煤炭资源的矿产资源资产,经评估其价值为2000万元,那么不论该资产是作为探矿权出让,还是作为采矿权出让,其价值均应为2000万元。
  正是因为在我国的矿产资源法规体系中没有引入矿资产的概念,而是用矿业权代表矿资产,具体讲是用探矿权和采矿权代表矿资产,这就使得“矿业权”一词具承担了双重责任:其一是矿产资源的法律保障,其二是矿产资源的资产实物。基于这种把矿产资源的法律属性和经济属性混合成一个词的现实,于是“矿业权”既作为一种权属在政府部门审批,又作为一种资产在市场上转让,但到底在什么情况下矿业权是权力的代表,什么时候是资产的代表,人们很难说得清楚。在许多情况下是其权力属性与资产属性混在一起,从而导致政府行为与市场行为混在一起,不利于政府清晰地执行其矿产资源的行政审批和资产监管职能。
  国外矿业权和矿产资源资产是两个概念,用两个名词来表示。矿业权(mining title 或 mining right)是对某一特定矿产地开展矿业活动的法律保障;矿资产(mineral property)是在该矿产地中的矿产资源实物,包括资源/储量、矿床、矿体、矿化、异常、远景区等,对它们应进行了圈定和评估。矿资产有两个基本权属主体:所有者和使用者。在我国,所有者是国家,使用者是企业。按照国外惯例,从矿业公司(使用者)的角度,矿资产等于该矿产地的全部价值减去权利金及其他形式的矿产资源所有者提取部分。假定该矿产地的全部价值为Q,国家作为所有者占有P,矿资产R=Q-P。R是矿资产,而矿业权是对R进行法律保护。矿业权通过行政审批获得,矿资产通过市场机制运转。一般说来,矿业权人是全部矿产资源资产价值Q的发现者,但他拥有只是Q的一部分,即矿资产R,因为它必须对所有者有所支付。站在国家的角度,P是国家(所有者)拥有的实际资产。Q是国家和企业共同拥有的资产,国家有权从政策和法规的角度进行宏观调控,但不能进行微观处置。国家还应对Q的实物形态进行宏观调控,以保障国家经济系统的健康运行。我国由于权属和资产使用同一个名词,在实际操作中往往混淆了Q、P、R之间的资产关系。
  有了矿业权和矿资产两个名词,就知道从资产的角度来看,为什么探矿权资产和采矿权资产没有区别了。现在我们先不用考虑一个矿产地被授予的是探矿权还是采矿权,仅看它的资产由什么构成,值多少钱。例如,某矿产地有1000万吨煤的控制储量,还有2000万吨煤的推断资源量,还有一块30km2找煤远景区,经评估,这三项价值1亿人民币。那么,该矿资产的价值就是1亿人民币。只要没有进一步的地质勘查工作投入,那么,不论矿业权人被授予的是探矿权还是采矿权,该矿产地价值就是1亿人民币(当然允许不同评估方法有差异)。我们这里讨论的是所谓“二级”市场的矿资产价值问题。
  对于“一级市场”,这时候指的是国家的矿资产而非企业的矿资产。国家的矿资产用P表示。由于P具有多种形式,一部分通过市场运作一次性获取,另外部分可能通过权利金由政府部门逐年收取,因此在估计P的价值是要明晰二者的关系。P和R都来源于Q,因此Q定了,P和R实际上就是一个政策调控问题:国家多得一点还是企业多得一点,取决于国家经济系统的需求和对矿业开发的政策走向。同样,P一旦评估出来,不管是在探矿权名下,还是在采矿权名下,它的价值是不变的。但是在实际的“一级市场”资源出让操作中,人们总觉得探矿权价款比采矿权价款低了许多,于是让评估机构再按采矿权评估一次,从而获得一个更高的价款。如果一个评估机构对同一个矿产地评估出的探矿权价款和采矿权价款差别很大,这就违背了资产评估的基本原则。同一个对象怎么会评估出两个价值呢?究其原因,是对矿资产评估不到位或对矿资产的期望值过高造成的。假定评估出的采矿权资产价值是合理的,则表明对探矿权资产评估过低,其矿资产的评估不到位;假定评估出的探矿权资产价值是合理的,则表明出让者对矿资产的主观期望值过高,希望通过按采矿权进行资产评估提高该矿资产的价值,应该合理地降低期望值,实事求是地进行矿资产定价。因此,根本不存在通过人工方式将探矿权升级为采矿权来提高矿资产的价值问题。
  将探矿权价款改为采矿权价款出让,是违背矿产资源法的。提出探矿权或采矿权的主体应该是申请者(矿山企业),而不是政府部门。政府部门的任务是对企业申请的探矿权或采矿权进行审批:如果符合申请条件,就批准;否则就不批准。企业申请探矿权或采矿权要遵照两权的申请要求和有关规范、标准,包括矿产资源法规、资源/储量分类、可行性研究要求和环境评价规定等,申报必要的材料,进行说明和论证。如果由政府来选择两权,那么是否也由政府按照上述法规、规范标准来进行它所选定的矿业权类型准备材料和进行技术经济论证呢?政府显然不应做,也做不到这一点。因此,是申请探矿权还是采矿权,涉及地质勘查和矿山开发阶段的一系列基本规律,不是随意主观确定的,政府应该把自己定位为两权的审批者,而不是两权的提出者。
  还需要指出,在国外,矿资产(mineral property)和矿业资产(mining property)是不同的:矿资产是指地下的矿产资源实体,包括资源/储量、矿床、矿体、矿化、异常、远景区等;矿业资产包括全部矿资产,此外还包括采矿坑道系统、采矿装备、选矿设备及厂房、实验室、动力系统、行政管理设施等。
最后需要说明的是,矿资产是一种有形资产,在国外矿业公司的财务报表中,均把矿资产(资源/储量等)列入有形资产(tangible assets)。如把矿业权作为资产的代名词,则人们容易将其误认为是一种无形资产(intangible assets),因为权力往往可以构成无形资产。从这个意义上讲,也需要将矿业权与矿资产两个词分开使用。
  为了在矿产资源管理中准确地表述矿产资源的法律属性和资产属性,建议在矿法修改中确立以下术语:
矿业权(mineral right),分两级:
    —— 探矿权(exploration right)
    —— 采矿权(exploitation right)
矿产资源资产(mineral property),不分级。
  这样,在涉及法律的场合,使用“矿业权”一词;在涉及经济的场合,使用“矿产资源资产”一词。这就同国际的表述方式接了轨,泾渭分明,避免了一词两用带来的问题。

注:作者是原地矿部国际合作司司长,现任国土资源部咨询中心副主任.李裕伟先生长期关注和研究我国和西方主要市场经济国家的矿业权管理和矿业权评估问题,有过多篇值得细读的著述。


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